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| 论行政公开 |
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| 发布时间：2015-03-18 点击： 次 |
摘要：行政公开是第二次世界大战后行政发展的一个新趋势，我国称这种趋势为加强行政的透明度。这种趋势得自于人们对二战期间法西斯专制统治教训的深刻反省和对社会公众参与行政、监督行政、新闻媒体参与对政府行为监督的极端重要性的认识。本文在参考既有研究成果的基础之上，讨论了行政公开的主要内涵及其意义；分析我国落实行政公开原则的现状及存在的问题；最后提出了完善我国行政公开原则的若干建议。
关键词：行政公开；信息公开；行政程序；
一、行政公开的主要内涵
行政公开原则指行政主体在行使行政权力的过程中，应当将行政权力运行的依据、过程、结果以及由此而产生的政府信息，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，主动地或依申请及时向行政相对人及社会公众公开。
从行政权力运行的不同阶段和不同形式来看，行政公开原则的要求主要有以下四项:
（一）行政权力运行的依据公开
行政权力的运行要有法律依据，这是依法行政最基本的要求之一。这些依据主要包括宪法性法律、行政性基本法律、行政法规、行政规章。宪法性法律包括宪法、立法法、各种组织法等，这类法律具有最高的法律效力，从宏观上设定了我国行政权力的权限范围，是行政权力运行最为基本的依据。行政性基本法律是指行政处罚法、行政许可法、行政诉讼法等，这些法律设定了各种最为基本的行政制度，是各种行政活动最主要的依据。根据法律的授权，国务院有权制定行政法规，国务院各部委、省会城市、较大市的政府有权制定行政规章，这些行政法规和行政规章在我国的行政活动中发挥着重要的作用，应对着纷繁复杂而又变化不定的社会现实。
（二）行政权力运行过程公开
英国大法官休厄特说“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现”，这是程序正义的要求。行政权力运行过程的公开是行政正当性的一个很重要的方面。这一过程的公开包括行政立法及制定其他规范性过程的公开和行政执法过程的公开、行政司法活动的公开。
（三）行政权力运行结果公开
行政权力运行的的结果是多种多样的，根据结果的不同，其公开的方式也有所差别。行政立法以及制定其他规范性文件的活动的结果就是规范性文件的产生，此类活动结果的公开非常重要，因为只有相对人知悉了自己的权利才能维护自身的权利利益。因此，政府机关应当指定专门的刊物，或在指定的地点公开此类文件，此种做法便捷且具有指导性，也便于社会公众行使监督权。
（四）政府信息公开
政府信息公开是行政公开原则非常重要的制度体现之一，也是实现公民知情权的重要保障。政府作为公共事务的管理者，在行使行政权力的过程中获得了大量的信息，公民有权要求政府公开这些信息，政府也有义务予以公开以满足公民的知情权。同时，政府信息公开还是实现公民参政、议政权的前提条件，只有知政才能参政。
总体来看，行政公开是二战以后行政发展的一个趋势，其目的在于增加行政的透明度，加强公众对行政的监督，体现了行政的民主。如何看待行政公开的意义对于我们开展行政公开制度建设有决定性的影响。
二、我国落实行政公开原则的现状及存在的问题
（一）我国行政公开的现状
1．我国行政公开的立法状况我国在行政公开制度方面尚无统一的立法，关于行政公开的规定大多散见于一些具体的法律中。改革开放以来，我们党和政府非常重视和强调发展社会主义民主，把公开作为保障公民实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要途径，并通过立法加以规范。据不完全统计，自1979年以来，共有60余件法律规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有17件;有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67件。
2．我国行政公开的具体实践我国的行政公开的实践是与改革开放分不开的。改革开放以来，随着社会主义民主的不断发展，社会主义法制建设的不断加强，特别是依法治国基本方略的贯彻实施，依法行政进程的不断推进，对政府信息公开的要求也越来越高。因此，党和政府对行政公开制度给予高度重视，由于党和政府对行政公开工作的高度重视。特别是2008年5月1日《政府信息公开条例》施行后，各地区的一些行业部门开始采取了许多增强透明度的措施，加强了行政公开的力度。
(二)我国行政公开中存在的主要问题
1．对行政公开的性质和重要性认识不足，观念淡薄
我国曾长期实行经济和社会的集中统一管理。政府管理部门习惯于对所属单位使用直接命令的管理形式，认为控制政府信息是行政机关的特权，老百姓是被治理的对象，认为没有向社会公开的必要，一也没有形成管理公开化的传统，即使是法定要公开，也认为是一种恩惠。一些行政机关及其工作人员认为政府信息公开有损政府权威，不愿意接受群众对其工作进行监督。认为会影响行政机关的有效管理，影响行政效率。以上因素的存在导致实践中的大量不公开，暗箱操作式的内部文件大量存在，一些地区和部门的“假公开”、“半公开”的形式化现象还不同程度存在。
2．行政公开的法律制度不够健全，缺乏统一的法制保障
目前，我国法律、法规虽有不少关于政府信息公开的规定，但都是零散的、局部的，有的甚至是试行的，而且大多数是行政机关的办事制度，缺乏法律的统一性和可操作性，具有浓厚的政策性。一方面，我国还没有专门规范政务公开、信息自由的统一法律。行政相对人对自己应享有哪些事项的、多大范围的知情权，怎样实现这些知情权不得而知;政府对自己负有哪些事项公开的义务，应通过哪些方式、途径履行公开义务，还需规范。另一方面，也没有规定相应的法律保障和救济机制，包括政府不公开相关行为、信息的法律责任，相对人对政府不依法主动提供信息或违法拒绝其申请提供信息的救济途径，如申请复议、提起诉讼和请求国家赔偿等。
3．行政公开的主体范围界限不清，层次较低
由于中央在建立行政公开制度的初期，曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点，所以各级政府在实施行政公开的过程中，对基层的注意力较多，行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关，中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究，研究重点主要集中在行政公开的义务主体，对于行政公开的权利主体的研究较少。一个时期以来，对行政公开有各种叫法，如“政务公开”、“公开化”、“两公开、一监督”、“电子政府”、“办事制度公式制”、“信息自由’，、“政府信息公开”等等。由于名称不同，人们所指向的对象有时候也有差别，以致在实践中的做法也相去甚远。
4．行政公开的内容较为狭窄
我国行政公开的内容方面存在以下不足:一是法律、规章文件要求公开的才公开，否则可不公开;二是实践中通常只公开行政行为的结果，而行政过程一般不公开;三是与公众利益有关的信息缺乏透明度;四是限制公开的范围较宽泛、模糊。实践中行政公开的内容大都界定为“除国家规定保密以外的其他事务”，由于行政机关拥有较大的自由裁量权，可随意在文件中加密级就是例证，缺乏监督制约机制;五是行政公开多是公开正面信息，而对其产生影响的信息极少公开
三、完善我国行政公开原则的若干建议
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